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國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、單位：

現將《國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》印發(fā)給你們，以供你們在制定和修訂應急預案時(shí)參照。

附件：關(guān)于《國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》的說(shuō)明

國務(wù)院辦公廳            

二○○四年四月六日    

國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂   

突發(fā)公共事件應急預案框架指南  

1.總則

1.1　目的

1.2　工作原則

要求明確具體。如統一領(lǐng)導、分級管理，條塊結合、以塊為主，職責明確、規范有序，結構完整、功能全面，反應靈敏、運轉高效，整合資源、信息共享，平戰結合、軍民結合和公眾參與等原則。

1.3　編制依據

1.4　適用范圍

級別限定要明確、針對性要強，可以預見(jiàn)的突發(fā)公共事件均應制定預案。

2.組織指揮體系及職責

2.1　應急組織機構與職責

明確各組織機構的職責、權力和義務(wù)。

2.2　組織體系框架描述

以突發(fā)公共事件應急響應全過(guò)程為主線(xiàn)，明確突發(fā)公共事件發(fā)生、報警、響應、結束、善后處置等環(huán)節的主管部門(mén)與協(xié)作部門(mén)；以應急準備及保障機構為支線(xiàn)，明確各參與部門(mén)的職責。要體現應急聯(lián)動(dòng)機制要求，最好附圖表說(shuō)明。

3.預警和預防機制

3.1　信息監測與報告

確定信息監測方法與程序，建立信息來(lái)源與分析、常規數據監測、風(fēng)險分析與分級等制度。按照早發(fā)現、早報告、早處置的原則，明確影響范圍，信息渠道、時(shí)限要求、審批程序、監督管理、責任制等。應包括發(fā)生在境外、有可能對我國造成重大影響的事件的信息收集與傳報。

3.2　預警預防行動(dòng)

明確預警預防方式方法、渠道以及監督檢查措施，信息交流與通報，新聞和公眾信息發(fā)布程序。

3.3　預警支持系統

預警服務(wù)系統要建立相關(guān)技術(shù)支持平臺，做到信息傳遞及反饋高效、快捷，應急指揮信息系統要保證資源共享、運轉正常、指揮有力。

3.4　預警級別及發(fā)布

明確預警級別的確定原則、信息的確認與發(fā)布程序等。按照突發(fā)公共事件嚴重性和緊急程度，建議分為一般( Ⅳ級)、較重( Ⅲ級)、嚴重( Ⅱ級)和特別嚴重( Ⅰ級)四級預警，顏色依次為藍色、黃色、橙色和紅色。

4.應急響應

4.1　分級響應程序

制定科學(xué)的事件等級標準，明確預案啟動(dòng)級別和條件，以及相應級別指揮機構的工作職責和權限。按突發(fā)公共事件可控性、嚴重程度和影響范圍，原則上按一般<Ⅳ級>、較大<Ⅲ級>、重大<Ⅱ級>、特別重大<Ⅰ級>四級啟動(dòng)相應預案。突發(fā)公共事件的實(shí)際級別與預警級別密切相關(guān)，但可能有所不同，應根據實(shí)際情況確定。闡明突發(fā)公共事件發(fā)生后通報的組織、順序、時(shí)間要求、主要聯(lián)絡(luò )人及備用聯(lián)絡(luò )人、應急響應及處置過(guò)程等。對于跨國(境)、跨區域、跨部門(mén)的重大或特別重大突發(fā)公共事件，可針對實(shí)際情況列舉不同措施。要避免突發(fā)公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

4.2　信息共享和處理

建立突發(fā)公共事件快速應急信息系統。明確常規信息、現場(chǎng)信息采集的范圍、內容、方式、傳輸渠道和要求，以及信息分析和共享的方式、方法、報送及反饋程序。要求符合有關(guān)政府信息公開(kāi)的規定。如果突發(fā)公共事件中的傷亡、失蹤、被困人員有港澳臺人員或外國人，或者突發(fā)公共事件可能影響到境外，需要向香港、澳門(mén)、臺灣地區有關(guān)機構或有關(guān)國家進(jìn)行通報時(shí)，明確通報的程序和部門(mén)。突發(fā)公共事件如果需要國際社會(huì )的援助時(shí)，需要說(shuō)明援助形式、內容、時(shí)機等，明確向國際社會(huì )發(fā)出呼吁的程序和部門(mén)。

4.3　通訊

明確參與應急活動(dòng)所有部門(mén)的通訊方式，分級聯(lián)系方式，及備用方案。提供確保應急期間黨政軍領(lǐng)導機關(guān)及事件現場(chǎng)指揮的通訊暢通的方案。

4.4　指揮和協(xié)調

現場(chǎng)指揮遵循屬地化為主的原則，建立政府統一領(lǐng)導下的以突發(fā)事件主管部門(mén)為主、各部門(mén)參與的應急救援協(xié)調機制。要明確指揮機構的職能和任務(wù)，建立決策機制，報告、請示制度，信息分析、專(zhuān)家咨詢(xún)、損失評估等程序。

4.5　緊急處置

制定詳細、科學(xué)的應對突發(fā)公共事件處置技術(shù)方案。明確各級指揮機構調派處置隊伍的權限和數量，處置措施，隊伍集中、部署的方式，專(zhuān)用設備、器械、物資、藥品的調用程序，不同處置隊伍間的分工協(xié)作程序。如果是國際行動(dòng)，必須符合國際機構行動(dòng)要求。

4.6　應急人員的安全防護

提供不同類(lèi)型突發(fā)公共事件救援人員的裝備及發(fā)放與使用要求。說(shuō)明進(jìn)入和離開(kāi)事件現場(chǎng)的程序，包括人員安全、預防措施以及醫學(xué)監測、人員和設備去污程序等。

4.7　群眾的安全防護

根據突發(fā)公共事件特點(diǎn)，明確保護群眾安全的必要防護措施和基本生活保障措施，應急情況下的群眾醫療救助、疾病控制、生活救助，以及疏散撤離方式、程序，組織、指揮，疏散撤離的范圍、路線(xiàn)、緊急避難場(chǎng)所。

4.8　社會(huì )力量動(dòng)員與參與

明確動(dòng)員的范圍、組織程序、決策程序等。

4.9　突發(fā)公共事件的調查分析、檢測與后果評估

明確機構、職責與程序等。

4.10　新聞報道

明確新聞發(fā)布原則、內容、規范性格式和機構，以及審查、發(fā)布等程序。

4.11　應急結束

明確應急狀態(tài)解除的程序、機構或人員，并注意區別于現場(chǎng)搶救活動(dòng)的結束。明確應急結束信息發(fā)布機構。

5.后期處置

5.1　善后處置

明確人員安置、補償，物資和勞務(wù)的征用補償，災后重建、污染物收集、清理與處理程序等。

5.2　社會(huì )救助

明確社會(huì )、個(gè)人或國外機構的組織協(xié)調、捐贈資金和物資的管理與監督等事項。

5.3　保險

明確保險機構的工作程序和內容，包括應急救援人員保險和受災人員保險。

5.4　突發(fā)公共事件調查報告和經(jīng)驗教訓總結及改進(jìn)建議

明確主辦機構，審議機構和程序。

6.保障措施

6.1　通信與信息保障

建立通信系統維護以及信息采集等制度，確保應急期間信息通暢。明確參與應急活動(dòng)的所有部門(mén)通訊方式，分級聯(lián)系方式，并提供備用方案和通訊錄。要求有確保應急期間黨政軍領(lǐng)導機關(guān)及現場(chǎng)指揮的通信暢通方案。

6.2　應急支援與裝備保障

(1)現場(chǎng)救援和工程搶險保障。包括突發(fā)公共事件現場(chǎng)可供應急響應單位使用的應急設備類(lèi)型、數量、性能和存放位置，備用措施，相應的制度等內容。

(2)應急隊伍保障。要求列出各類(lèi)應急響應的人力資源，包括政府、軍隊、武警、機關(guān)團體、企事業(yè)單位、公益團體和志愿者隊伍等。先期處置隊伍、第二處置隊伍、增援隊伍的組織與保障方案，以及應急能力保持方案等。

(3)交通運輸保障。包括各類(lèi)交通運輸工具數量、分布、功能、使用狀態(tài)等信息，駕駛員的應急準備措施，征用單位的啟用方案，交通管制方案和線(xiàn)路規劃。

(4)醫療衛生保障。包括醫療救治資源分布，救治能力與專(zhuān)長(cháng)，衛生疾控機構能力與分布，及其各單位的應急準備保障措施，被調用方案等。

(5)治安保障。包括應急狀態(tài)下治安秩序的各項準備方案，包括警力培訓、布局、調度和工作方案等。

(6)物資保障。包括物資調撥和組織生產(chǎn)方案。根據具體情況和需要，明確具體的物資儲備、生產(chǎn)及加工能力儲備、生產(chǎn)流程的技術(shù)方案儲備。

(7)經(jīng)費保障。明確應急經(jīng)費來(lái)源、使用范圍、數量和管理監督措施，提供應急狀態(tài)時(shí)政府經(jīng)費的保障措施。

(8)社會(huì )動(dòng)員保障。明確社會(huì )動(dòng)員條件、范圍、程序和必要的保障制度。

(9)緊急避難場(chǎng)所保障。規劃和建立基本滿(mǎn)足特別重大突發(fā)公共事件的人員避難場(chǎng)所。可以與公園、廣場(chǎng)等空曠場(chǎng)所的建設或改造相結合。

6.3　技術(shù)儲備與保障

成立相應的專(zhuān)家組，提供多種聯(lián)系方式，并依托相應的科研機構，建立相應的技術(shù)信息系統。組織有關(guān)機構和單位開(kāi)展突發(fā)公共事件預警、預測、預防和應急處置技術(shù)研究，加強技術(shù)儲備。

6.4　宣傳、培訓和演習

(1)公眾信息交流。最大限度公布突發(fā)公共事件應急預案信息，接警電話(huà)和部門(mén)，宣傳應急法律法規和預防、避險、避災、自救、互救的常識等。

(2)培訓。包括各級領(lǐng)導、應急管理和救援人員的上崗前培訓、常規性培訓。可以將有關(guān)突發(fā)事件應急管理的課程列為行政干部培訓內容。

(3)演習。包括演習的場(chǎng)所、頻次、范圍、內容要求、組織等。

6.5　監督檢查

明確監督主體和罰則，對預案實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監督檢查，保障應急措施到位。

7.附則

7.1　名詞術(shù)語(yǔ)、縮寫(xiě)語(yǔ)和編碼的定義與說(shuō)明

突發(fā)公共事件類(lèi)別、等級以及對應的指標定義，統一信息技術(shù)、行動(dòng)方案和相關(guān)術(shù)語(yǔ)等編碼標準。

7.2　預案管理與更新

明確定期評審與更新制度、備案制度、評審與更新方式方法和主辦機構等。

7.3　國際溝通與協(xié)作

國際機構的聯(lián)系方式、協(xié)作內容與協(xié)議，參加國際活動(dòng)的程序等。

7.4　獎勵與責任

應參照相關(guān)規定，提出明確規定，如追認烈士，表彰獎勵及依法追究有關(guān)責任人責任等。

7.5　制定與解釋部門(mén)

注明聯(lián)系人和電話(huà)。

7.6　預案實(shí)施或生效時(shí)間

8.附錄

8.1　與本部門(mén)突發(fā)公共事件相關(guān)的應急預案

包括可能導致本類(lèi)突發(fā)公共事件發(fā)生的次生、衍生和耦合突發(fā)公共事件預案。

8.2　預案總體目錄、分預案目錄

8.3　各種規范化格式文本

新聞發(fā)布、預案啟動(dòng)、應急結束及各種通報的格式等。

8.4　相關(guān)機構和人員通訊錄

要求及時(shí)更新并通報相關(guān)機構、人員。

附件：

關(guān)于《國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂

突發(fā)公共事件應急預案框架指南》的說(shuō)明    

為貫徹落實(shí)黨的十六屆三中全會(huì )關(guān)于“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”的要求，全面履行政府職能，加強社會(huì )管理，做好應對風(fēng)險和突發(fā)公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，防患于未然，國務(wù)院將制定、修訂突發(fā)公共事件(包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等各類(lèi)涉及公共安全的事件，下同)應急預案作為今年政府工作的一項重要任務(wù)。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、單位一定要居安思危、有備無(wú)患，把制定、修訂突發(fā)公共事件應急預案作為加強應急機制建設的重要組成部分和基礎性工作，抓緊做好，切實(shí)提高政府應對公共危機的能力。

本框架指南供有關(guān)部門(mén)、單位制定、修訂相關(guān)預案時(shí)參照。各部門(mén)、單位根據突發(fā)公共事件的性質(zhì)、類(lèi)型和自己的實(shí)際情況，可以適當增減或修改相應內容，調整結構。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，緊緊圍繞全面建成小康社會(huì )的總目標，堅持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調、可持續的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，遵循預防為主、常備不懈的方針，按照統一領(lǐng)導、分級管理，條塊結合、以塊為主，職責明確、規范有序，結構完整、功能全面，反應靈敏、運轉高效的思路，制定和完善突發(fā)公共事件的應急預案，建立健全各種預警和應急機制，提高政府社會(huì )管理水平和應對突發(fā)公共事件的能力，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全、社會(huì )政治穩定和國民經(jīng)濟的持續快速協(xié)調健康發(fā)展。

二、工作原則

(一)以人為本，健全機制。要把保障人民群眾的生命安全和身體健康作為應急工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，最大限度地減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和危害。要不斷改進(jìn)和完善應急救援的裝備、設施和手段，切實(shí)加強應急救援人員的安全防護和科學(xué)指揮。要充分發(fā)揮人的主觀(guān)能動(dòng)性，充分依靠各級領(lǐng)導、專(zhuān)家和群眾，充分認識社會(huì )力量的基礎性作用，建立健全組織和動(dòng)員人民群眾參與應對突發(fā)公共事件的有效機制。

(二)依靠科學(xué)，依法規范。制定、修訂應急預案要充分發(fā)揮社會(huì )各方面，尤其是專(zhuān)家的作用，實(shí)行科學(xué)民主決策，采用先進(jìn)的預測、預警、預防和應急處置技術(shù)，提高預防和應對突發(fā)公共事件的科技水平，提高預案的科技含量。預案要符合有關(guān)法律、法規、規章，與相關(guān)政策相銜接，與完善政府社會(huì )管理和公共服務(wù)職能、深化行政管理體制改革相結合，確保應急預案的全局性、規范性、科學(xué)性和可操作性。

(三)統一領(lǐng)導，分級管理。在國務(wù)院統一領(lǐng)導下，組織有關(guān)部門(mén)、單位制定和修訂本部門(mén)的突發(fā)公共事件應急預案。要按照分級管理、分級響應和條塊結合、以塊為主的原則，落實(shí)各級應急響應的崗位責任制，明確責任人及其指揮權限。

(四)加強協(xié)調配合，確保快速反應。應急預案的制定和修訂是一項系統工程，要明確不同類(lèi)型突發(fā)公共事件應急處置的牽頭部門(mén)或單位，其他有關(guān)部門(mén)和單位要主動(dòng)配合、密切協(xié)同、形成合力；要明確各有關(guān)部門(mén)和單位的職責和權限；涉及關(guān)系全局、跨部門(mén)、跨地區或多領(lǐng)域的，預案制定、修訂部門(mén)要主動(dòng)協(xié)調有關(guān)各方；要確保突發(fā)公共事件信息及時(shí)準確傳遞，應急處置工作反應靈敏、快速有效；充分依靠和發(fā)揮人民解放軍和武警部隊在處置突發(fā)公共事件中的骨干作用和突擊隊作用；充分發(fā)揮民兵在處置突發(fā)公共事件中的重要作用。

(五)堅持平戰結合，充分整合現有資源。要經(jīng)常性地做好應對突發(fā)公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，加強培訓演練，做到常備不懈。按照條塊結合，資源整合，降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重復建設，充分發(fā)揮我國社會(huì )主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性。

(六)借鑒國外經(jīng)驗，符合我國實(shí)際。認真借鑒國外處置突發(fā)公共事件的有益經(jīng)驗，深入研究我國實(shí)際情況，切實(shí)加強我國應急能力和機制的建設，提高社會(huì )管理水平，要充分發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，在各級黨委和政府的領(lǐng)導下，發(fā)揮基層組織的作用，建立健全社會(huì )治安綜合治理、城鄉社區管理等社會(huì )管理機制。

三、內容和范圍

本應急預案所稱(chēng)突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞和對全國或者一個(gè)地區的經(jīng)濟社會(huì )穩定、政治安定構成重大威脅或損害，有重大社會(huì )影響的涉及公共安全的緊急事件。根據突發(fā)公共事件的發(fā)生性質(zhì)、過(guò)程和機理，突發(fā)公共事件主要分類(lèi)如下：

(一)自然災害。主要包括水旱災害，臺風(fēng)、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害，風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。

(二)事故災難。主要包括民航、鐵路、公路、水運等重大交通運輸事故，工礦企業(yè)、建設工程、公共場(chǎng)所及機關(guān)、企事業(yè)單位發(fā)生的各類(lèi)重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線(xiàn)事故以及通訊、信息網(wǎng)絡(luò )、特種設備等安全事故，核與輻射事故，重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等。

(三)突發(fā)公共衛生事件。主要包括突然發(fā)生，造成或可能造成社會(huì )公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情(如鼠疫、霍亂、肺炭疽、O157、傳染性非典型肺炎等)、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，重大動(dòng)物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

(四)突發(fā)社會(huì )安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件以及規模較大的群體性事件等。

隨著(zhù)形勢的發(fā)展變化，今后還會(huì )出現一些新情況，突發(fā)公共事件的類(lèi)別和內容將適當調整。

各部門(mén)、單位應通過(guò)總結分析近年來(lái)國內外發(fā)生的各類(lèi)突發(fā)公共事件，及其處置過(guò)程中的經(jīng)驗、教訓，按照全面履行政府職能，加強社會(huì )管理的要求，在現有工作基礎上，結合本部門(mén)實(shí)際，制定、修訂相應的應急預案。

四、需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

(一)緊緊圍繞應急工作體制、工作運行機制和法治建設等方面制定、修訂應急預案。體制方面主要是明確應急體系框架、組織機構和職責，強調協(xié)作，特別要落實(shí)各級崗位責任制和行政首長(cháng)負責制。運行機制方面主要包括：預測預警機制、應急信息報告程序、應急決策協(xié)調機制、應急公眾溝通機制、應急響應級別確定機制、應急處置程序、應急社會(huì )動(dòng)員機制、應急資源征用機制和責任追究機制等內容。同時(shí)，應急預案工作要與加強法治建設相結合，要依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應急處置逐步走向規范化、制度化和法制化軌道。并注意通過(guò)對實(shí)踐的總結，促進(jìn)法律、法規和規章的不斷完善。

(二)協(xié)作配合部門(mén)或單位制定的配套預案，可作為主管部門(mén)預案的附件，建立跨部門(mén)的信息與技術(shù)資源共享機制。

(三)按照分級管理、分級響應的原則，結合突發(fā)公共事件的嚴重性、可控性，所需動(dòng)用的各類(lèi)資源，影響區域范圍等因素，分級設定啟動(dòng)預案的級別。

(四)突發(fā)公共事件的新聞報道，要按照及時(shí)主動(dòng)、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果、遵守紀律、嚴格把關(guān)的原則進(jìn)行。具體要求詳見(jiàn)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強國內突發(fā)事件新聞報道工作的通知》(中辦發(fā)〔2003〕22號)和《關(guān)于改進(jìn)和加強國內突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實(shí)施意見(jiàn)》(國務(wù)院辦公廳2004年2月27日印發(fā))。

(五)在預案制定和修訂過(guò)程中要按照決策民主化、科學(xué)化的原則，廣泛征求社會(huì )各界和專(zhuān)家的意見(jiàn)。

(六)正確處理日常安全防范、安全生產(chǎn)工作和應急處置突發(fā)公共事件工作的關(guān)系；正確處理內部規章制度(如防火、保密、安全等)和突發(fā)公共事件應急預案的關(guān)系。

(七)應急預案要及時(shí)修訂，不斷充實(shí)、完善和提高。每一次重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，都要進(jìn)行預案的重新評估和修訂。

(八)應急預案正文前應有總目錄，并就預案的整體情況作簡(jiǎn)要說(shuō)明。按國務(wù)院辦公廳統一行文規定的要求打印，并按有關(guān)規定標注密級。