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各省、自治區、直轄市人民政府：

現將《省(區、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》印發(fā)給你們，供參照。各省(區、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案，請在今年9月底前報國務(wù)院辦公廳備案。

附件：關(guān)于《省(區、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》的說(shuō)明

國務(wù)院辦公廳     

二○○四年五月二十二日    

省(區、市)人民政府突發(fā)公共事件
總體應急預案框架指南

1.　總則

1.1　目的

1.2　工作原則

要求明確具體。如以人為本，依法規范、職責明確，統一領(lǐng)導、分級負責，條塊結合、以塊為主，資源整合、信息共享，依靠科學(xué)、反應及時(shí)、措施果斷，平戰結合、軍民結合、公眾參與等原則。

1.3　編制依據

1.4　現狀

簡(jiǎn)要說(shuō)明本行政區域各類(lèi)突發(fā)公共事件的現狀與趨勢。

1.5　適用范圍

適用于本行政區域內可以預見(jiàn)的各類(lèi)重大、特別重大突發(fā)公共事件。各類(lèi)重大、特別重大突發(fā)公共事件的專(zhuān)項預案是總體預案的組成部分。

2.　組織機構與職責

2.1　應急組織機構與職責

明確本行政區域應急領(lǐng)導機構、指揮機構、日常工作機構及其職責、權限。

2.2　組織體系框架描述

以突發(fā)公共事件應急響應全過(guò)程為主線(xiàn)，明確各類(lèi)突發(fā)公共事件預測、預警、報警、接警、處置、結束、善后和災后重建等環(huán)節的主管部門(mén)、協(xié)作部門(mén)、參與單位及其職責。要體現應急聯(lián)動(dòng)的要求，最好附圖表說(shuō)明。

2.3　應急聯(lián)動(dòng)機制

明確本行政區域應急機構與行政區域內中央有關(guān)單位、軍隊、武警的應急聯(lián)動(dòng)機制。

3.　預測、預警

3.1　信息監測與報告

收集發(fā)生在本行政區域內外和境外對本行政區域可能造成重大影響的有關(guān)突發(fā)公共事件信息。按照早發(fā)現、早報告、早處置的原則，明確突發(fā)公共事件信息交流與報送的渠道、時(shí)限、范圍、程序、監管等要求。建立常規數據監測、風(fēng)險分析與分級等制度。

3.2　預警

明確報警、接警、處警的部門(mén)和第一響應隊伍，明確其工作要求與程序。明確預警的方式、方法、渠道和落實(shí)情況的監督措施。

3.3　預測預警支持系統

預警服務(wù)系統要建立相關(guān)技術(shù)支持平臺，信息傳遞及反饋要高效、快捷，應急指揮信息系統要做到資源共享、運轉正常、指揮有力。

3.4　預警級別及發(fā)布

明確預警級別的確定原則、條件和發(fā)布程序等。按照突發(fā)公共事件嚴重性和緊急程度，可分為一般(Ⅳ級)、較重(Ⅲ級)、嚴重(Ⅱ級)和特別嚴重(Ⅰ級)四級預警，并依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示。

4.　應急響應

4.1　分級響應

明確本行政區域各類(lèi)突發(fā)公共事件等級標準、預案啟動(dòng)的級別及條件、相應級別指揮機構的工作職責和權限。按突發(fā)公共事件可控性、嚴重程度和影響范圍，原則上可按一般(Ⅳ級)、較大(Ⅲ級)、重大(Ⅱ級)、特別重大(Ⅰ級)四級啟動(dòng)相應預案。突發(fā)公共事件的實(shí)際級別與預警級別密切相關(guān)，但可能有所不同，應根據實(shí)際情況確定。明確突發(fā)公共事件發(fā)生后通報的部門(mén)、程序、時(shí)限等。對于跨國(境)、跨區域、跨部門(mén)的重大突發(fā)公共事件，可針對各種不同情況制定相應的分級響應程序和措施。要避免突發(fā)公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

4.2　信息共享和處理

建立健全突發(fā)公共事件快速應急信息系統。明確常規信息和現場(chǎng)信息采集的范圍、內容、方式、方法、傳輸渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、報送及反饋程序等，并符合有關(guān)信息公開(kāi)的規定。

如果突發(fā)公共事件涉及或影響到行政區域外的，要明確通報相關(guān)省(區、市)的程序和要求。

如果突發(fā)公共事件中有港澳臺或外籍人員傷亡、失蹤、被困，或者可能影響到境外，需要向香港、澳門(mén)、臺灣地區有關(guān)機構或有關(guān)國家進(jìn)行通報時(shí)，要按有關(guān)規定明確通報的程序和要求。如果需要國際社會(huì )援助的，要按有關(guān)規定和程序進(jìn)行。

4.3　基本響應程序

4.3.1　基本應急

明確信息研判、應急啟動(dòng)、搶險救助、醫療救護、衛生防疫、交通管制、現場(chǎng)監控、人員疏散、安全防護、社會(huì )動(dòng)員、損失評估、現場(chǎng)應急結束等程序和要求，明確基本應急程序中各相關(guān)機構、責任人、組織方式、隊伍調遣、物資使用、征用、調用等要求。

應急、恢復與減災行動(dòng)能同時(shí)進(jìn)行的，應同時(shí)進(jìn)行。

4.3.2　擴大應急

事態(tài)難以控制或有擴大、發(fā)展趨勢時(shí)，明確有關(guān)應急機構的行動(dòng)程序與要求。

4.4　指揮與協(xié)調

建立以事發(fā)地政府為主，有關(guān)部門(mén)和相關(guān)地區協(xié)調配合的領(lǐng)導責任制和現場(chǎng)指揮機構。明確各有關(guān)部門(mén)、單位的職責及相互關(guān)系。明確專(zhuān)家咨詢(xún)和輔助決策機制。

4.5　新聞報道

明確新聞發(fā)布的機構、原則、內容、程序和規范性格式等。

4.6　應急結束

明確應急結束的決策機制和發(fā)布程序，要注意區別于現場(chǎng)搶救活動(dòng)的結束。

5.　后期處置

5.1　善后處置

明確人員安置、補償，物資和勞務(wù)的征用補償，災后重建，污染物收集，現場(chǎng)清理與處理等程序和要求。

5.2　社會(huì )救助

明確政府救濟、司法救濟的程序、方案；組織協(xié)調社會(huì )、個(gè)人或境外機構社會(huì )救助的程序和要求，并明確捐贈資金和物資的監督與管理等事項；有條件的，可明確社會(huì )心理援助的單位和方案。

5.3　保險

明確保險機構的職責和任務(wù)。

5.4　調查和總結

明確突發(fā)公共事件調查承辦機構和審核程序。

6.　保障措施

6.1　通信與信息保障

建立通信系統維護以及信息采集等制度。明確參與部門(mén)的通訊方式，分級聯(lián)系方式，并提供備用方案和通訊錄。明確應急期間黨政軍領(lǐng)導機關(guān)、現場(chǎng)指揮部及其他重要場(chǎng)所的通信保障方案。

6.2　現場(chǎng)救援和工程搶險裝備保障

建立現場(chǎng)救援和工程搶險裝備信息數據庫，并明確其類(lèi)型、數量、性能和存放位置等。建立相應的維護、保養和調用等制度。

6.3　應急隊伍保障

明確本行政區域各類(lèi)應急隊伍的保障措施。建立各類(lèi)專(zhuān)業(yè)應急隊伍，并加強協(xié)調配合；充分依靠軍隊、武警和預備役民兵；充分發(fā)揮機關(guān)團體、企事業(yè)單位、公益團體和志愿者隊伍等社會(huì )力量的作用。建立健全先期處置隊伍、后續處置隊伍、增援隊伍的組織保障方案，以及保持應急能力的措施。

6.4　交通運輸保障

建立動(dòng)態(tài)數據庫，明確各類(lèi)交通運輸工具數量、分布、功能、使用狀態(tài)等。建立健全有關(guān)交通運輸單位、交通管制和線(xiàn)路規劃等保障措施。

6.5　醫療衛生保障

建立動(dòng)態(tài)數據庫，明確醫療救治和疾病預防控制機構的資源分布、救治能力和專(zhuān)業(yè)特長(cháng)等。明確相應的應急準備措施、醫療衛生隊伍和醫療衛生設備、物資調度等方案。

6.6　治安保障

明確應急狀態(tài)下維持治安秩序的各項準備方案，包括警力集結、布控方案、執勤方式和行動(dòng)措施等。

6.7　物資保障

建立物資調撥和組織生產(chǎn)方案。根據實(shí)際情況和需要，明確具體的物資儲備、生產(chǎn)及加工的能力儲備、生產(chǎn)工藝流程的技術(shù)儲備。

6.8　經(jīng)費保障

明確應急經(jīng)費來(lái)源、使用范圍、數量和監督管理措施，以及應急狀態(tài)時(shí)經(jīng)費保障措施。

6.9　社會(huì )動(dòng)員保障

明確社會(huì )動(dòng)員條件、范圍、程序和相關(guān)的保障制度。

6.10　緊急避難場(chǎng)所保障

規劃和建設重大突發(fā)公共事件的人員避難場(chǎng)所。可與公園、廣場(chǎng)等公共設施的建設或改造相結合。

6.11　技術(shù)儲備與保障

成立專(zhuān)家組，提供聯(lián)系方式。依托科研機構，建立應急技術(shù)信息系統。組織開(kāi)展突發(fā)公共事件預測、預防、預警和應急處置等技術(shù)的科學(xué)研究。

6.12　其他保障

7.　宣傳、培訓和演習

7.1　公眾宣傳教育

公布有關(guān)突發(fā)公共事件應急預案、報警電話(huà)等。廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識。在大、中、小學(xué)普遍開(kāi)展防災、減災教育。

7.2　培訓

明確各級領(lǐng)導、應急管理和救援人員上崗前和常規性培訓等要求。將有關(guān)突發(fā)事件應急管理的課程列為行政干部培訓內容。

7.3　演習

明確演習的隊伍、內容、范圍、場(chǎng)所、頻次、組織、評估和總結等。

8.　附則

8.1　名詞術(shù)語(yǔ)、縮寫(xiě)語(yǔ)和編碼的定義與說(shuō)明

突發(fā)公共事件類(lèi)別、等級以及對應的指標定義，統一信息技術(shù)、行動(dòng)方案和相關(guān)術(shù)語(yǔ)等編碼標準。

8.2　總體預案和專(zhuān)項預案目錄

8.3　預案管理

明確應急預案修訂、完善、備案、評審與更新制度。明確其方式、方法和承辦機構。

8.4　監督檢查與獎懲

明確監督主體和獎懲方案，對預案實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監督檢查。

8.5　制定與解釋

明確預案制定與解釋機構，并注明聯(lián)系人和電話(huà)。

8.6　預案實(shí)施時(shí)間

9.　附錄

9.1　專(zhuān)項應急預案

制定不同類(lèi)型突發(fā)公共事件應急專(zhuān)項預案。專(zhuān)項預案可結合本地實(shí)際，參考《國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》(國辦函〔2004〕33號)編制。

9.2　省會(huì )或自治區首府突發(fā)公共事件應急預案

9.3　各種規范化格式文本

新聞發(fā)布、預案啟動(dòng)、應急結束及各種通報的格式等。

9.4　相關(guān)機構和人員通訊錄

要求及時(shí)更新并通報相關(guān)機構、人員。

附件
       關(guān)于《省(區、市)人民政府突發(fā)公共事件

總體應急預案框架指南》的說(shuō)明

十屆人大二次會(huì )議審議通過(guò)的《政府工作報告》明確提出“各級政府要全面履行政府職能，在繼續搞好經(jīng)濟調節、加強市場(chǎng)監管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì )管理和公共服務(wù)職能。特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。制定、修訂突發(fā)公共事件應急預案和建立健全應急機制，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的一件大事，也是全面履行政府職能的一項迫切任務(wù)，各省(區、市)人民政府必須切實(shí)抓緊做好。

本框架指南供各省(區、市)人民政府制定、修訂本行政區域總體應急預案時(shí)參照。各省(區、市)人民政府根據本行政區域的實(shí)際情況和突發(fā)公共事件的特點(diǎn)，可對總體應急預案的結構、內容作適當調整或增減。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，緊緊圍繞全面建成小康社會(huì )的總目標，堅持以人為本和全面協(xié)調可持續的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領(lǐng)導、分級負責、反應及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強合作的原則，全面提高政府應對各種突發(fā)公共事件和風(fēng)險的能力，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，保持社會(huì )政治穩定和促進(jìn)國民經(jīng)濟持續快速協(xié)調健康發(fā)展。

二、工作原則

(一)以人為本。把保障人民群眾的生命安全和身體健康作為應急工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，最大限度地減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和危害；切實(shí)加強應急救援人員的安全防護，提高科學(xué)指揮的能力和水平；要充分發(fā)揮人的主觀(guān)能動(dòng)性，充分依靠各級領(lǐng)導、專(zhuān)家和廣大人民群眾，充分認識社會(huì )力量的基礎性作用，建立健全組織和動(dòng)員人民群眾參與應對突發(fā)公共事件的有效機制。

(二)依法規范。預案要符合有關(guān)法律、法規、規章，與相關(guān)政策相銜接，與完善政府社會(huì )管理和公共服務(wù)職能、深化行政管理體制改革相結合；要按照有關(guān)程序制定、修訂應急預案；要依法行政，依法實(shí)施應急預案。

(三)分級負責。在黨中央、國務(wù)院的統一領(lǐng)導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則。省(區、市)人民政府是處置本行政區域重大、特別重大突發(fā)公共事件的主體。根據突發(fā)公共事件的嚴重性、可控性、所需動(dòng)用的資源、影響范圍等因素，分級設定和啟動(dòng)應急預案，落實(shí)崗位責任制，明確責任人及其指揮權限。

(四)資源整合。按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重復建設，發(fā)揮我國社會(huì )主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性；要明確不同類(lèi)型突發(fā)公共事件應急處置的牽頭部門(mén)及其職責和權限，其他相關(guān)部門(mén)、單位密切配合；要充分依靠和發(fā)揮軍隊、武警部隊在處置突發(fā)公共事件中的骨干作用和突擊隊作用，充分發(fā)揮民兵在處置突發(fā)公共事件中的重要作用。

(五)平戰結合。要貫徹預防為主的思想，樹(shù)立常備不懈的觀(guān)念，經(jīng)常性地做好應對突發(fā)公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備。要重點(diǎn)建立健全信息報告體系、科學(xué)決策體系、防災救災體系和恢復重建體系。要建立健全應急處置專(zhuān)業(yè)隊伍，加強專(zhuān)業(yè)隊伍和志愿者隊伍的培訓，做好對廣大人民群眾的宣傳教育工作，并定期進(jìn)行演練、演習；要加強公共安全的科學(xué)研究，采用先進(jìn)的預測、預警、預防和應急處置技術(shù)，提高預防和應對突發(fā)公共事件的科技水平。

三、內容和范圍

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅本地區甚至全國經(jīng)濟社會(huì )穩定和政治安定局面的，有重大社會(huì )影響的涉及公共安全的緊急事件。根據突發(fā)公共事件的性質(zhì)、演變過(guò)程和發(fā)生機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類(lèi)：

(一)自然災害。主要包括水旱災害，臺風(fēng)、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害，風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。

(二)事故災難。主要包括民航、鐵路、公路、水運等重大交通運輸事故，工礦企業(yè)、建設工程、公共場(chǎng)所及機關(guān)、企事業(yè)單位發(fā)生的各類(lèi)重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線(xiàn)事故以及通訊、信息網(wǎng)絡(luò )、特種設備等安全事故，核與輻射事故，重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等。

(三)突發(fā)公共衛生事件。主要包括突然發(fā)生，造成或可能造成社會(huì )公眾健康嚴重損害的重大傳染病(如鼠疫、霍亂、肺炭疽、O157、傳染性非典型肺炎等)疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，重大動(dòng)物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

(四)突發(fā)社會(huì )安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件以及規模較大的群體性事件等。

隨著(zhù)形勢的發(fā)展，今后還會(huì )出現一些新情況，突發(fā)公共事件的類(lèi)別和內容將適當調整，同時(shí)要注意各類(lèi)突發(fā)公共事件的相互聯(lián)系和相互影響。

四、需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

(一)緊緊圍繞應急工作體制、運行機制和法治建設等方面制定、修訂應急預案。

應急體制方面，主要是建立健全集中統一、堅強有力的指揮機構；發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強大的社會(huì )動(dòng)員體系；建立健全以事發(fā)地政府為主，有關(guān)部門(mén)和相關(guān)地區協(xié)調配合的領(lǐng)導責任制；建立健全應急處置的專(zhuān)業(yè)救援隊伍和專(zhuān)家咨詢(xún)隊伍。

運行機制方面，主要是建立健全預測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協(xié)調機制、應急公眾溝通機制、分級響應機制、應急處置程序、應急資源配置、征用機制、獎懲機制和救災恢復體系等。

法治建設方面，主要是依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應急處置逐步走向規范化、制度化和法制化軌道。并注意通過(guò)對實(shí)踐的總結，促進(jìn)法律、法規和規章的不斷完善。

(二)總體應急預案是政府組織管理、指揮協(xié)調相關(guān)應急資源和應急行動(dòng)的整體計劃和程序規范。要明確突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)進(jìn)程中，誰(shuí)來(lái)做，怎樣做，何時(shí)做，以及用什么資源做。不同類(lèi)型突發(fā)公共事件應急專(zhuān)項預案是總體應急預案的重要組成部分，而且需要各部門(mén)、單位制定各種行動(dòng)方案、相關(guān)保障方案和操作手冊。

省(區、市)人民政府總體應急預案是全國應急預案體系的重要組成部分，同時(shí)也是指導省屬各委、辦、廳、局和地市(州、盟)編制應急預案的依據。

(三)借鑒國內外經(jīng)驗，符合本地實(shí)際。認真借鑒國內外處置突發(fā)公共事件的經(jīng)驗教訓，深入研究本地區實(shí)際情況，進(jìn)一步建立健全應急機制，切實(shí)提高本地區應急能力；要充分發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，發(fā)揮基層組織的作用，完善社會(huì )治安綜合治理、城鄉社區管理等社會(huì )管理機制。

(四)把建立健全大城市突發(fā)公共事件的應急機制作為重點(diǎn)。條件成熟的大城市，可創(chuàng )造條件實(shí)施統一接警、統一處警，提高突發(fā)公共事件的先期處置能力和應急反應效率，并發(fā)揮大城市在應急救援工作中的輻射作用。

(五)加強領(lǐng)導、認真組織、狠抓落實(shí)。要按照決策民主化、科學(xué)化的原則，廣泛征求社會(huì )各界，特別是專(zhuān)家的意見(jiàn)。要規范編制預案的方法和步驟，按程序對預案進(jìn)行審議和批準。

(六)按照及時(shí)主動(dòng)、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果、遵守紀律、嚴格把關(guān)的原則做好突發(fā)公共事件的新聞報道工作。具體要求詳見(jiàn)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強國內突發(fā)事件新聞報道工作的通知》(中辦發(fā)〔2003〕22號)和《關(guān)于改進(jìn)和加強國內突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實(shí)施意見(jiàn)》(國務(wù)院辦公廳2004年2月27日印發(fā))。

(七)正確處理日常安全防范、醫療救治、安全生產(chǎn)工作和應急處置突發(fā)公共事件工作的關(guān)系；正確處理內部規章制度(如防火、保密、安全等)和突發(fā)公共事件應急預案的關(guān)系。

(八)總體應急預案要定期修訂，不斷充實(shí)、完善和提高。每一次重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，都要對總體應急預案或專(zhuān)項應急預案及時(shí)進(jìn)行重新評估，以利改進(jìn)工作。

(九)應急總體預案名稱(chēng)為《×××省(區、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》，正文前應有總目錄，并就預案的整體情況作簡(jiǎn)要說(shuō)明。